省以下财政体制改革进行中：关注基层财政压力，增强省级调控，强化全省一盘棋统筹管控lg...

　　要 点

　　●2022年11月，财政部长刘昆的文章《健全现代预算制度》见刊于《党的二十大报告辅导读本》，再次对二十大报告中“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”进行了解读，与此前出台的国办20号文相互呼应，均与近年来我国的财政体制改革思路一脉相承，逐步推动省以下财政体制改革。

　　●分税制改革后逐步理顺了中央和地方的事权和财权问题，但地方政府事权和财权不匹配问题仍长期存在，财政体制改革进程进入到省以下这一纵深领域；当前在土地市场遇冷、严控债务、疫情扰动等多重压力下，基层的财政收支矛盾问题日益突出，省以下财政体制改革需加速推进，在此背景下中央出台国办20号文，旨在全面系统部署省以下财政体制改革。

　　●国办20号文重点聚焦基层财政压力和债务风险防范问题，提出了财政体制改革的大方向，更强化各省债务风险由省级负总责的大原则，从支出端和收入端双管齐下，适度增强省级财政事权和财权，省级集中财力后以转移支付等方式更直接规范地给到区县支持，强调基本公共服务的均等化。

　　●国办20号文更偏向顶层设计，是省以下财政体制改革的风向标，强化了财力和债务全省一盘棋统筹管理的格局，长远来看有利于缓解基层财政的收支压力，从而促进省内弱区县的发展，尤其是强省下的弱区县，亦有利于全省政府债务风险的化解管控。

　　●城投平台自身的债务风险管控并未在国办20号文的直接考虑范畴之内，未来政府和平台的债务边界仍将持续厘清，我们认为城投平台融资职能将有所弱化，平台整合及转型进程将持续推进。目前各省财政体制改革的具体举措尚未出台，国办20号文短期内并未对区域财力格局及城投平台形成实质影响，后续执行效果及其影响仍需持续关注。

　　2022年11月，财政部官网发布了财政部长刘昆的文章《健全现代预算制度》，该文选自《党的二十大报告辅导读本》，系对二十大报告中提出的“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”的具体解读，其中提到了优化税制结构、完善财政转移支付体系、筑牢风险防范制度机制等改革举措，这与近年来我国的财政体制改革思路一脉相承，亦与此前国务院办公厅印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称“国办20号文”）相互呼应。回顾近十年来我国财政体制改革进程，自十八届三中全会提出“建立现代财政制度”以来，我国实施了新《预算法》，全面实施营改增及增值税五五分享改革，亦出台了关于央地事权和支出责任划分改革的相关文件，央地财政关系逐步完善清晰，但作为央地财政关系的延伸，省以下财政体制改革相对滞后，亟需通过进一步深化改革来推动解决。而在此问题上，国办20号文作为中央出台的纲领性文件，对省以下财政体制改革问题进行了全面系统地部署。立足于二十大后的当下时点，本文将再次回顾国办20号文，以研究未来省以下财政体制改革的方向及其影响。

　　主要关注因素

　　分税制改革后地方政府事权和财权不匹配问题仍长期存在，财政体制改革进程已进入到省以下这一纵深领域；当前在土地市场遇冷、严控债务、疫情扰动等多重压力下，基层的财政收支矛盾问题日益突出，省以下财政体制改革需加速推进。但由于各省的省情不一，财政体制改革亦较为复杂，在推进节奏上不可过急，亦不可一刀切，在此背景下中央出台国办20号文旨在全面系统部署省以下财政体制改革。

　　分税制改革后地方政府事权和财权不匹配问题长期存在，当前在土地市场遇冷、严控债务、疫情扰动等多重压力下，基层财政收支矛盾问题日益突出。1994年的分税制改革逐步理顺了中央和地方的事权和财权关系，并形成了财政收入层层集中、财政支出层层下沉，借助转移支付解决纵向失衡的分权模式，但地方事权和财权不匹配的问题仍长期存在。在疫情扰动下，经济仍然呈现下行趋势，2022年前三季度全国31个省市自治区（以下统称“省份”或“省”）中仅有5个省份财政平衡率超过70％，20个省份的财政平衡率进一步下滑，地方一般公共预算收支矛盾进一步加剧。同时，在目前房地产政策调控大环境下，土地市场遇冷，2022年以来多数省份土地出让金呈现不同程度的下降，且近一半的省份下降幅度超过50％，土地财政难以为继，地方政府可支配财力大幅下滑。此外，截至2021年末，各省地方政府债务规模合计数约30万亿元，叠加城投平台债务后广义债务规模粗略估计在80万亿元左右，约2/3省份广义债务率超过200％，在严控债务风险及财政承压的情况下如何管控好债务风险对地方政府而言亦是一大难题。尤其是地方经济发展较弱、承担了沉重的支出责任、对土地依赖更强的区县级政府，如何破解当下的困境尤为紧迫。

　　省以下财政体制存在财政级次过多、事权和财权不匹配、收入划分不够规范等诸多问题，且基于前述基层财政持续承压带来的改革紧迫性，省以下财政体制改革需加速推进，但由于各省省情不一，财政体制改革较为复杂，改革无法一蹴而就，国办20号文作为指导性文件应运而生。我国现行中央-省-市-县-乡五级政府，省以下财政级次较多，致使管理效率相对低下，难以构建稳定完善的分税财政体制。省以下财政体制存在的问题主要包括：（1）事权范围及支出责任划分不清。政府间事权划分是财力分配的基本依据，但政府的事权划分缺乏法律依据且界定并不严格，下级政府被动接受上级安排的事权，被动事权又转化为支出需求，加大基层政府的财政压力；同时，支出责任划定不够规范统一，存在一事一议、讨价还价的情况，尤其在共同事权较多的时候。比如在城市建设、环境治理等方面，支出责任界定不清导致公共服务断头路等问题出现；此外，在跨区域事权等方面，基层政府的治理能力不足以处理，需省级政府统筹管理。（2）收入划分不够规范。由于缺乏统一明确的收入划分规则，大多数省份上级政府可自行确定与下级政府之间的财政体制，不同省份之间在专享税种级次、共享税种及共享方式等方面均有所差异。（3）转移支付制度不完善。在转移支付的构成中用于均等化转移支付的总量偏小，相较之下专项转移支付的比重较大；在专项转移支付制度运行中，要求地方资金配套，增加地方财政负担、专款被上级政府挤占挪用等问题较为突出。

　　全国各省的财政体制不一，我们以广东省和浙江省为例来分析不同的财政体制形成的不同表现。两省主要税种分成机制如表1所示，可以看到广东省的省级财政集权较为明显，广东省（不含深圳市）的增值税在中央、省级、市县之间按照50％：25％：25％分成，企业所得税和个人所得税按照60％：20％：20％分成，而浙江省（不含宁波市）的增值税在中央、省级、市县之间基本按照50％：0％：50％分成，企业所得税和个人所得税按照60％：0％：40％分成。在这一财政体制下，2021年，广东省省本级一般公共预算收入占比约36％，一般公共预算支出占比为11.5％，财政平衡率高达227％，而区县以36％的一般公共预算收入占比承担了近60％的支出，区县财政平衡率仅为45％，可见广东省在面临区域发展不平衡时更倾向于省级集权以调配资源；反观浙江省，省本级一般公共预算收入占比仅为5.3％，区县占比超过80％，财政平衡率两者都在70％以上但区县稍高，可见浙江省更多的是放权给下级政府以促进县域经济自身发展。

　　国办20号文重点聚焦基层财政压力和债务风险防范问题，提出了财政体制改革的大方向，首先强化了省级的财政事权，从支出端降低了基层的支出负担；同时增强了省级的调控能力，尤其是基层三保压力大、区域发展均衡度低的地区需提高省级收入分享比例，让省级有能力通过转移支付等方式达到劫富济贫的目的，从收入端缓解基层的财政压力，这也说明在当前时点更强调基本公共服务的均等化；此外，国办20号文提出将继续推进省直管县或强市管县、乡财县管等制度，并明确了各省债务风险由省级负总责的大原则，各省债务由各省解决仍旧是当前共识。

　　国办20号文旨在实现集中管理、均衡发展、防范风险三大目标。国办20号文提出了“建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制”这一总体目标，改革聚焦于事权和支出责任、收入分成体制、转移支付三个方面，并对开发区、乡县等基层财政提出了进一步的规范要求。

　　国办20号文要求适度增强省级财政事权，不得变相增加下级支出责任，从而降低基层的负担。事权划分是财力划分的基本依据，因此清晰界定事权是第一步。国办20号文提出适度强化省级财政事权，让省级政府更多地承担起基本公共服务、跨市县基建、生态环保类、国土空间规划和管控债务风险等职责；同时，对于共同财政事权要按照“减轻基层负担、体现区域差别”的原则差别化确定不同区域的市县级财政支出责任，而同一市县的不同领域分担比例要逐步统一，以避免同一支出事项在上下级之间互相推诿或者市级政府加大区县政府的支出比例，从而提高管理效率；此外，上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金。

　　国办20号文要求适度增强省级调控能力，规范收入分享方式，尽可能在省级集中后以转移支付等方式更直接或更规范地给到区县支持。在界定了事权和支出责任的基础上，政府间收入关系亦需相应理顺。国办20号文主要对于收入分享方式予以规范，要求按照税种属性划分收入，取消按隶属关系划分政府间收入的方式，将相对稳定的税源留给市县，波动较大的税源留给省里，而省级可通过税收来源的广泛性降低其波动性，这样可以保证基层税源的稳定性有助于其运转的稳定性；同一税费收入的税种分享级次和分享比例逐步统一，同时取消财政收入全留或增量返还政策，明确以转移支付的方式予以支持，对于市与所辖区县之间分成比例的统一而言，可以降低市级截留区县收入的可能，从而缓解区县的财政压力；更为重要的是要增强省级调控能力，对于基层三保压力大、区域发展均衡度低的地区需提高省级收入分享比例，因规范财政体制集中的收入增量原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付。

　　国办20号文要求转移支付资金需按规定使用，扩大一般性转移支付规模，缩减专项转移支付，从而推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力。在理顺了事权和财权后，对于财政收支不匹配问题就需要通过转移支付来加以解决。国办20号文提出要厘清转移支付定位，资金要按规定使用，并加大对财力薄弱地区的支出力度，推动财力下沉，逐步提高一般性转移支付规模，足额安排共同财政事权转移支付，合理控制专项转移支付。

　　国办20号文进一步聚焦基层的财政管理，按照“各省的孩子各省抱”原则，省级要保障乡县支出责任的资金需求，要切实降低市县的偿债负担，这也和上文强化省级的事权及财权相呼应。除了上述三大方面的要求，国办20号文对于开发区、乡县的财政管理和债务管理提出了更进一步的要求，主要包括（1）强化开发区的举债融资约束，坚决遏制隐性债务增量，合理控制政府债务规模；（2）推进省直管县财政改革，更侧重对困难县的帮扶而不是强县的发展，各省按照实际情况亦可采取强市管县的方式；（3）推动乡财县管工作，同时要做实县级三保保障机制，也就是对基层的支出责任要有资金保障，尤其是财力薄弱的区域；（4）加强地方政府债务管理，省级要对本地区的债务风险负总责。

　　国办20号文更偏向顶层设计，是省以下财政体制改革的风向标，在增量改革为主、适度调整存量结构的原则下，改革后省以下分成体制在各省之间仍会呈现一定差异化，但总体来看将强化财力和债务全省一盘棋统筹管理的格局。长远来看有利于缓解基层财政的收支压力，从而促进省内弱区县的发展，尤其是强省下的弱区县，亦有利于全省政府债务风险的防控；但城投平台的债务风险管控并未在此次文件的直接考虑范畴之内，我们认为随着基层财力的增长及隐性债务显性化的逐步推进，未来政府和平台的债务边界仍将持续厘清，城投平台融资职能将有所弱化，平台整合及转型进程将持续推进。短期来看，目前各省财政体制改革的具体举措尚未出，国办20号文短期内并未对区域财力格局及城投平台形成实质影响，后续执行效果及其影响仍需持续关注。

　　国办20号文更强化了全省一盘棋统筹的格局，省级政府可调配资金增加，长远来看，有利于省内弱区县发展和地方政府债务风险的把控，但并未延申至城投平台自身债务风险的管控。国办20号文作为省以下财政体制改革的重要文件，对下一步省以下财政体制改革工作具有重要的指导意义，并对未来区域发展及债务管控等方面具有长远影响。从未来改革方向来看，如前所述，当前省以下财政体制可以简单分为以广东省为代表的集权型财政和以浙江省为代表的分权型财政，不同财政体制适应于不同的省情，目前国办20号文的改革原则也以增量改革为主、适度调整存量结构，我们认为未来省以下财政体制改革仍将尊重地方的自主性和首创精神，各省仍会拥有较大自主权因地制宜地进行差异化改革，总体来看，不管是通过增量改革还是进行存量调整，各省都将适度增强省级财力并强化省级调控能力。

　　从区域发展来看，由于财政集权至省级，省级政府可调配的资源有所增加，有利于省级发挥兜底线、促均衡、控风险的职能；由于省内同一税种在各级政府之间的分成比例逐步统一，且财政集权至省级，我们认为原先留存比例相对较高的市县税收收入分成预计将有所下降；同时考虑到财政资金将通过转移支付等方式更多调配至弱区县，我们认为市级财政的财力或将有所下降，而弱区县的财力或将有所增加，区县的财政收支矛盾将有所缓解，总体来看我们认为这将利好区县的发展，尤其是强省下的弱区县。从地方政府债务风险来看，各省地方政府债务风险的防范和督促化解明确由各省自行解决，全省一盘棋统筹管控格局进一步强化，我们认为省级政府管控债务风险的意识和能力均将有所提升，有利于地方政府债务和隐性债务风险的防范和化解。

　　从城投平台发展来看，由于省级政府财力调控的职责和能力有所增强，基层政府支出将得到进一步的保障，且在严控债务风险背景下，仍将维持控增量化存量、隐性债务显性化的趋势，我们认为未来地方发展所需资金对城投平台的依赖将有所下降，城投平台的融资职能或将有所弱化，这也意味着为了保障城投平台的可持续性发展，未来平台整合和转型的需求将更为迫切。从城投平台债务风险来看，我们认为省级政府对本地区债务风险负总责中的债务仅指地方政府债务及被认定的隐性债务，其余城投平台债务的化解管控并未在此次文件的直接考虑范畴之内，且在隐性债务依然严控的态势下，未来仍将持续厘清政府和平台的债务边界，降低新增隐债的可能性，未来城投平台债务更多的为经营性债务，需由平台自身予以解决，这也是城投平台亟需整合及转型发展的原因之一。

　　短期来看，现有的地方财政利益格局较为稳固，改革亦具有长期性，国办20号文更偏向顶层设计，是省以下财政体制改革的风向标，但各省财政体制改革的具体举措尚未出台，因此我们认为短期内对区域的财力格局及城投平台基本无影响，后续执行效果及其影响仍需持续关注。

　　结 论

　　分税制改革后逐步理顺了中央和地方的事权和财权问题，但地方政府事权和财权不匹配问题仍长期存在，同时省以下财政体制存在事权范围及支出责任划分不清、收入划分不规范、转移支付制度不完善等问题，财政体制改革进入到省以下这一纵深领域；当前在土地市场遇冷、严控债务、疫情扰动等多重压力下，基层的财政收支矛盾问题日益突出，省以下财政体制改革需加速推进。但由于各省省情不一，财政体制改革亦较为复杂，在推进节奏上不可过急，亦不可一刀切，在此背景下中央出台国办20号文旨在全面系统部署省以下财政体制改革。

　　纵观国办20号文，可以看到全文围绕着“集权、均衡、风险”这三个关键词展开，重点聚焦基层财政压力和债务风险管控这两个问题。（1）对于基层财政压力问题，国办20号文主要从以下几方面着手解决，（i）事权和支出责任方面，强化省级财政事权，明确市县级财政事权，共同财政事权差别化确定市县财政支出责任，降低弱区域的支出责任；（ii）收入规范方面，将稳定税源留给市县，税收分成比例逐步统一，弱区域或者发展均衡度较低的区域提高省级分享比例，最重要的是要增强省级调控能力；（iii）转移支付方面，扩大一般转移支付规模，并向财力薄弱区域倾斜，通过转移支付实现财力下沉；（iv）乡县体制方面，推进省直管县或强市管县，强化县级三保的保障，推动乡财县管工作，这也进一步体现了对乡县层级财政压力问题的重视。总体来看，国办20号文旨在降低市县支出责任，尤其是财力薄弱区域，收入向上集中至省级，并由省级统一调控，通过转移支付的方式实现劫富济贫。（2）对于债务风险问题，国办20号文明确了省级负总责的大原则，强化了省级防范和督促化解地方政府债务风险的事权，这也意味着省级将会对市县举债行为和化债责任予以强力的监督管理，同时为了让省级能切实管控债务风险，财力需集中至省级，这也与前文的收入分成体制改革相呼应，此外，国办20号文还强调了各类开发区的债务管理问题。

　　我们认为国办20号文强化了财力和债务全省一盘棋统筹管理的格局，长远来看有利于缓解基层财政的收支压力，促进省内弱区县的发展，尤其是强省下的弱区县。由于基层政府的支出将通过省级调控得到进一步的保障，在目前控增量化存量、隐性债务显性化的债务管控大背景下，我们认为未来城投平台的政府融资职能或将有所弱化，平台整合和市场化转型的需求将更为迫切，尤其是平台数量较多且职能定位有所重合、基建相对成熟且项目储备较少、产业基础薄弱且债务压力较大的区域需重点关注。同时在债务风险管控方面，各省债务由各省解决仍旧是当前共识，但我们认为此处的债务仅指地方政府债务及被认定的隐性债务，其余城投平台债务的化解管控并未在此次文件的直接考虑范畴之内，且未来政府和平台的债务边界仍将持续厘清，这也是城投平台亟需整合及转型发展的原因之一。

　　此外，我们认为国办20号文更偏向顶层设计，是省以下财政体制改革的风向标，各省拥有较大自主权去细化落实，短期内并未对区域财力格局及城投平台形成实质影响，目前各省财政体制改革的具体举措尚未出台，后续执行效果及其影响仍需持续关注。